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Der Völkerbund (französisch Société des Nations, englisch League of Nations, spanisch Sociedad de Naciones) war eine zwischenstaatliche Organisation mit Sitz in Genf. Als Ergebnis der Pariser Friedenskonferenz nach dem Ersten Weltkrieg entstanden, nahm er am 10. Januar 1920 seine Arbeit auf. Sein Ziel, den Frieden durch schiedsgerichtliche Beilegung internationaler Konflikte, internationale Abrüstung und ein System der kollektiven Sicherheit dauerhaft zu sichern, konnte er nicht erfüllen. Nach dem Zweiten Weltkrieg und der Gründung der Vereinten Nationen (UNO) beschlossen die verbliebenen 34 Mitglieder am 18. April 1946 einstimmig, den Völkerbund mit sofortiger Wirkung aufzulösen.
Geschichte und Struktur
Vorgeschichte
Die Idee eines Bundes in einer Staatengemeinschaft und der Ausdruck „Völkerrecht“ wurden erstmals 1625 vom niederländischen Rechtsgelehrten Hugo Grotius in seinem Buch De iure belli ac pacis („Über das Recht des Krieges und des Friedens“) als „Grundlagen für das Völkerrecht“ dargestellt. Der Königsberger Philosoph Immanuel Kant forderte 1795 in seinem Buch Zum ewigen Frieden das Völkerrecht ein, wobei er die Idee einer „durchgängig friedlichen Gemeinschaft der Völker“ erstmals ausführlich beschrieb. Die Ideen der Aufklärung brachten im 19. Jahrhundert eine internationale Friedensbewegung hervor und führten 1899 und 1907 zu den Haager Friedenskonferenzen. Doch der „Haager Staatenverband“, wie der an Kant geschulte Walther Schücking die Einrichtung nannte, scheiterte vor allem am Deutschen Reich in der Frage der obligatorischen internationalen Schiedsgerichtsbarkeit.
Gründung und Ziele
Ein Programm zur Umsetzung der Kantschen Forderung wurde, ausgelöst durch die Schrecken des Ersten Weltkriegs, im 14-Punkte-Programm des US-Präsidenten Thomas Woodrow Wilson von 1918 aufgegriffen. Die Satzung des Völkerbundes war Teil der Pariser Vorortverträge (maßgeblich initiiert von Lord Robert Cecil) und somit auch des Versailler Vertrages. Die Satzung des Völkerbundes wurde am 28. April 1919 von der Vollversammlung der Friedenskonferenz von Versailles angenommen. Um dem US-Senat entgegenzukommen, stand in den Statuten auch die Vereinbarkeit mit der Monroe-Doktrin, die später in die Charta der Vereinten Nationen aufgenommen wurde. Mit dem Versailler Vertrag unterzeichneten die beteiligten Staaten am 28. Juni 1919 auch die Satzung des Völkerbunds – der Bund war Teil des Vertragswerkes. Mit seiner Ratifizierung am 10. Januar war der Völkerbund offiziell gegründet und trat am 15. November 1920 zum ersten Mal zusammen. Lord Robert Cecil wurde 1923 Präsident des Völkerbundes und blieb dies bis zur Auflösung 1946.
Der Völkerbund sollte sowohl die internationale Kooperation fördern, in Konfliktfällen vermitteln, als auch die Einhaltung von Friedensverträgen überwachen. Im Gegensatz zur UNO enthielt seine Satzung eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, im Falle eines kriegerischen Aktes eines Staates gegen einen Mitgliedstaat sofort und direkt, d. h. ohne vorherigen Beschluss eines Gremiums, dem betroffenen Staat militärisch zu Hilfe zu eilen.
Sitz in Genf
Aufgrund seines Tagungs- und Sitzortes erhielt der Völkerbund auch den inoffiziellen Namen Genfer Liga. Der erste Sitz war im Genfer Gebäudekomplex Palais Wilson, den er auch nach dem Umzug 1933/1936 weiter nutzte und der gegenwärtig als Sitz des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte (UNHCHR) fungiert. Zwischen 1933 und 1936 ist er in den neu errichteten Gebäudekomplex Palais des Nations (Völkerbundpalast) im Genfer Ariana-Park umgezogen, wo der Hauptsitz der Institution bis zu ihrer Auflösung im Jahre 1946 blieb.
Nach der Gründung der Vereinten Nationen 1945, die vor dem Umzug 1952 nach New York City ihren Hauptsitz zunächst in London hatten, haben diese das Palais 1945 vom Völkerbund übernommen, in den folgenden Jahren baulich wesentlich erweitert und nutzen es bis heute. Seit 1966 ist das Palais des Nations der europäische Hauptsitz der Vereinten Nationen (Büro der Vereinten Nationen in Genf) und beherbergt unter anderem den UN-Menschenrechtsrat und die UN-Vertragsorgane.
Organisationsstruktur
Die Organisation des Völkerbundes nahm in Grundzügen bereits die Organisation der Vereinten Nationen vorweg. Der größte Unterschied zu heute bestand zum einen in der wesentlich kleineren Zahl an hauptamtlichen Mitarbeitern, zum anderen darin, dass fast alle Beschlüsse einstimmig gefasst werden mussten. Die Handlungsfähigkeit des Völkerbundes war daher stark eingeschränkt. Ein Vetorecht der ständigen Mitglieder erübrigte sich so.
Organe des Völkerbundes:
Völkerbundversammlung: Sie tagte einmal jährlich, jedes Mitgliedsland hatte eine Stimme, die meisten Beschlüsse erforderten Einstimmigkeit.
Völkerbundsrat: Er hatte ständige Mitglieder (Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien (bis 1937), Japan, Deutsches Reich (1926–1933), UdSSR (1934–1939)) und zwölf nichtständige Mitglieder. Entscheidungen mussten einstimmig gefällt werden, beteiligte Konfliktparteien hatten in der entsprechenden Abstimmung kein Stimmrecht.
Präsident Robert Cecil 1923–1946
Ständiges Generalsekretariat und Generalsekretär.
Verwaltungsgericht des Völkerbundes, zuständig für die arbeitsrechtlichen Belange der Bediensteten des Völkerbundes
Die Generalsekretäre des Völkerbundes waren:
James Eric Drummond, Vereinigtes Königreich, 1920–1933
Joseph Avenol, Frankreich, 1933–1940
Seán Lester, Irland, 1940–1946
Entwicklung
Da der US-Senat die Ratifizierung des Versailler Vertrages ablehnte, wurden die Vereinigten Staaten nie Mitglied des Völkerbundes. Der Senat fühlte sich von Woodrow Wilson übergangen, der die Ratifizierung der Satzung des Völkerbundes eigenmächtig, ohne sich vorher mit dem Senat abzustimmen, vorangetrieben hatte. Die Weimarer Republik wurde nach langen Verhandlungen am 8. September 1926 Mitglied des Völkerbundes; nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten erklärte das Deutsche Reich am 14. Oktober 1933 seinen Austritt aus dem Völkerbund und verließ gleichzeitig die Genfer Abrüstungskonferenz. Wegen einer zweijährigen Kündigungsfrist blieb Deutschland bis 1935 de jure Völkerbundsmitglied.
Anfangs hatte der Völkerbund einige Erfolge bei der Lösung kleiner Konflikte, beispielsweise um Spitzbergen, die Åland-Inseln und Korfu. Große Streitfälle wie der Ruhrkonflikt, der Spanische Bürgerkrieg und die Sudetenkrise wurden außerhalb des Völkerbundes ausgetragen. Zum Vorreiter wurde er aber bei der Dekolonisation, der Hungerbekämpfung und der Betreuung von Flüchtlingen, außerdem sammelte man Erfahrung bei der Konsensfindung.
Umstritten war das Nichteingreifen des Völkerbundes beim japanischen Angriff auf China im Jahre 1931. Japan trat wegen der Zustimmung zum Lytton-Report am 27. März 1933 aus dem Völkerbund aus. Endgültig demonstrierte er 1935 seine Machtlosigkeit beim italienischen Angriff auf Abessinien: Die als stärkste Maßnahme verhängten Sanktionen blieben wirkungslos; sowohl die USA (Öl) als auch das Deutsche Reich (Kohle) belieferten Italien weiterhin und führten dadurch die Ohnmacht des Gremiums vor. Die Sowjetunion, seit 1934 Mitglied, wurde 1939 wegen des Angriffs auf Finnland („Winterkrieg“) ausgeschlossen.
Auf die Vorgeschichte des Zweiten Weltkriegs hatte der Bund keinen maßgeblichen Einfluss. Die Bemühungen, das Deutsche Reich durch Verhandlungen in seine Schranken zu weisen, als es den Versailler Vertrag seit 1933 zunehmend aushebelte, hatten keinen Erfolg. Der spätere Diplomat der Bundesrepublik, Walter Truckenbrodt, schilderte diesen Prozess 1941 aus der Sicht des „Deutschen Reiches“ und nannte den Bund „platonisch“, da er keine reale Machtbasis besaß. Auch der Staatsrechtler Carl Schmitt nannte die Genfer Liga 1936 eine bloße „Etikette“, also eine Fassade, hinter der sich die politischen Inhalte regelmäßig änderten. Der Völkerbund verfügte über keine eigenen militärischen Truppen, mit denen er in Krisenregionen hätte eingreifen können. Ein theoretischer Beschluss zu militärischen Aktionen hätte zwar vom Völkerbund getroffen werden können, die Entsendung der Truppen blieb jedoch den Mitgliedern in einzelstaatlicher Organisation überlassen. Ein gelungenes Beispiel zeigt der Konflikt an der griechisch-bulgarischen Grenze zwischen dem 25. und 28. Oktober 1925: Nachdem die bulgarische Regierung den Generalsekretär des Völkerbunds nach Artikel 11 Abs. 1 der Völkerbundsatzung angerufen hatte, wurden zur Konfliktsicherung und Kontrolle französische, britische und italienische Offiziere in die Region gesandt.
Am 19. März 1938 protestierte Isidro Fabela, als Vertreter Mexikos und im Auftrag des damaligen Staatspräsidenten Lázaro Cárdenas, als einziger aller Regierungsrepräsentanten im Völkerbund, gegen den „Anschluss“ Österreichs durch das nationalsozialistische Deutschland.
Auf Initiative der Außenminister Chinas, Großbritanniens, der UdSSR und der USA wurden 1945 die Vereinten Nationen als faktische Nachfolgeorganisation des Völkerbundes gegründet. Offiziell löste sich der Völkerbund am 18. April 1946 auf seiner 21. Bundesversammlung selbst auf. Durch die zeitweise parallele Existenz des Völkerbunds zur UNO sollte dokumentiert werden, dass letztere keine Nachfolgeorganisation ist.
Probleme und Scheitern
Für das Scheitern des Völkerbundes werden verschiedene Gründe angeführt:
Zu keiner Zeit gehörten ihm alle Groß- und Mittelmächte dauerhaft an (die USA nie; das Deutsche Reich, Italien, die Sowjetunion und Japan nur zeitweise).
Die Satzung sah kein absolutes Kriegsverbot analog dem Briand-Kellogg-Pakt vor. Der Konflikt mit dem Deutschen Reich behinderte die internationale Abrüstung. Nach der durch den Versailler Vertrag auferlegten Abrüstung weigerte es sich, den weiter reichenden Abrüstungsforderungen des Bundes nachzukommen, und wollte seine Abrüstungsmaßnahmen aufgrund des Versailler Vertrages für die allgemeine Abrüstung anrechnen lassen, was der Völkerbund aber ablehnte. Im Ergebnis wurde die Abrüstung nicht fortgesetzt.
Die Beschlüsse wurden nicht selten aus Eigeninteresse von Mitgliedern blockiert. Insbesondere die beiden damaligen Großmächte Frankreich und Großbritannien, die den größten Einfluss auf den Völkerbund und seine Mitglieder hatten, verhielten sich so. Beide machten bei Konflikten, an denen andere Mittelmächte beteiligt waren, diesen häufig Zugeständnisse, um zu verhindern, in die Konflikte mit hineingezogen zu werden. Dieses Verhalten lässt sich in der Mandschurei-Krise (1931/32), im Italienisch-Äthiopischen Krieg und im Spanischen Bürgerkrieg finden; bei diesen Konflikten machte der Völkerbund viele Zugeständnisse an die Aggressoren Japan, Italien und das Deutsche Reich.
Als Hauptursache gilt die generelle Zurückhaltung der Mitglieder, die oft im Eigeninteresse handelten. Dies erkannte schon 1924 Hans Wehberg: „Es ist jedoch eindringlich davor zu warnen von einer Fortbildung der Form des Völkerbundes allein irgendetwas Erhebliches zu erwarten. Die Zukunft des Völkerbundes hängt letzten Endes von der Stärke der moralischen Kräfte ab, die hinter ihm stehen. Auch ohne erhebliche Fortbildung des Völkerbundes wird der Bund Großes leisten können, wenn er anders als bisher, vom Geiste der Gerechtigkeit und Humanität beseelt wird.“
Mitglieder und Nichtmitglieder
Gründungsmitglieder
Die Gründungsmitglieder waren 32 alliierte Staaten, nämlich die Siegermächte des Ersten Weltkrieges, die den Versailler Vertrag unterzeichneten. Hierzu zählte neben den britischen Dominions sowie Indien auch die eigentlich erst nach dem Krieg gebildete Tschechoslowakei.
Wenn ein Land seinen Austritt erklärte, wurde dieser Austritt genau zwei Jahre später wirksam.
Völkerbundsmandate
Der Völkerbund war gemäß dem Versailler Vertrag (Art. 45 bis 50) für die Verwaltung des vom Deutschen Reich als Reparationsleistung abgetrennten Saargebietes zuständig. Dem Völkerbund wurden die bisher deutschen Kolonien und die von der Türkei abgetrennten arabischen Gebiete übertragen. Die 1911 von Frankreich an Deutschland abgetretenen Teile von Französisch-Äquatorialafrika (Neukamerun) wurden allerdings wieder an dieses angeschlossen. Der Völkerbund vergab diese Gebiete wiederum als Mandate an Mitgliedsstaaten. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurden sie als UN-Treuhandgebiete verwaltet.